Читать онлайн Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

§ 1. Основные вехи конституционного развития России до начала перестройки

В настоящем пособии, которое имеет своей целью прослеживание эволюции развития действующего ныне российского законодательства, данный параграф будет небольшим. Главная причина этого обстоятельства заключается в том, что после периода перестройки начинают формироваться принципиально новые правовые основы устройства российского государства и общества. Поэтому прямые отсылки к более раннему законодательству будут скорее предметом не конституционного права, которое обязано оценивать непосредственное влияние предшествующего опыта нормативного регулирования на состояние текущего конституционного законодательства, а другой учебной правовой дисциплины – истории отечественного государства и права.

Действительно, в текущем российском конституционном законодательстве практически исключены прямые нормативные отсылки к актам периода Российской империи, которые можно было бы назвать актами конституционного законодательства.

Во-первых, черпать принципы и нормы из актов, которые служили укреплению абсолютной монархии, абсурдно в государстве, которое пытается выстроить свое законодательство в соответствии с идеями конституционализма. Акты же начала XX века, которые могли бы послужить непосредственной основой для нормативных конструкций либо отменены, либо абсорбированы последующим конституционным творчеством советского периода. Идейно они направлены на воплощение принципов европейского конституционализма, поэтому могут иметься в виду в рамках современного конституционного строительства, но будучи принятыми более века назад, их формальное выражение и нормативная стилистика не всегда годятся для такого заимствования, которое бы не требовало существенной редакции по форме и стилю актов.

Во-вторых, с формальной точки зрения нынешняя российская Конституция 1993 г.[1] исключает возможность действия актов, которые ей противоречат[2]. Наиболее давние по времени принятия и все еще действующие акты законодательства, связанные с конституционно-правовой проблематикой, относятся ко второй половине 1980-х гг.[3] Однако в порядке большого исключения можно встретить и еще более ранние акты, которые остаются в некоторой степени актуальными для текущей конституционно-правовой практики, несмотря на прошедшее время и неоднократную смену политических вех. Они касаются вопросов защиты прав человека, что само по себе весьма символично и во истину характеризует вечные для конституционного права ценности[4].

Тем не менее чтобы наметить исторический горизонт российской конституционной культуры, коротко стоит упомянуть: а) дореволюционные конституционные инициативы и б) советские конституции[5].

Конституционные проекты в Российской империи формировались в условиях нежелания российского общества отказываться от самодержавия. Как известно, политическая инертность и консерватизм основного для России крестьянского сословия в значительной степени проистекали из общинного уклада, основанного на поддержании традиционного ручного сельскохозяйственного труда, и религиозной индоктринации[6]. Этому же немало способствовали гарантированные законом для правящего дворянского сословия исключительные социально-политические привилегии, основанные на личной эксплуатации крестьян[7].

В результате проекты по ограничению абсолютной монархии в Российской империи не были особенно результативными. Среди них можно отметить «Кондиции» в период правления Анны Иоанновны (1730 г.); работу Уложенной комиссии при Екатерине II, которая пыталась преломить разворачивавшееся в годы ее царствования европейское Просвещение в жизни вверенной ей России; конституционные проекты Н. Н. Новосильцева и М. М. Сперанского 1818–1830-е гг., конституционные проекты декабристов, конституционный проект М. Т. Лорис-Меликова 1881 г.

Первые свершившиеся конституционные преобразования, то есть документы конституционного значения, которые имели перспективу изменить политический режим на демократический, относятся скорее уже к началу XX века: Манифест 17 октября 1905 г. и конституционные реформы до отречения Николая II и установления Республики. Далее достоин упоминания короткий промежуток конституционных реформ Временного правительства между Февральской и Октябрьской революцией 1917 г., а также попытка созыва Учредительного собрания для выработки новых конституционных документов российской Республики. Однако этот период оказался слишком краткосрочным, чтобы успеть заложить основы для неких влиятельных в настоящее время учредительных документов, поскольку был прерван чередой революционных событий 1917 г. и последующим радикальным и в значительной степени экспериментальным, не имеющим аналогов переустройством всей конструкции общественно-политической жизни под маркой Советского государства.

Советские конституции в ходе нового периода российской государственности дают возможность оценивать конституционное развитие не по проектам конституционных актов, а по принятым общенациональным конституциям. С точки зрения своих формальных черт советские конституции были похожи на конституции других стран, принятые с конца XVIII до начала XX в. и пытавшиеся организовать политическую жизнь нарождающихся индустриальных обществ. Однако их содержание отличалось радикально, поскольку отталкивалось от совершенно иного видения предназначения основных конституционно-правовых институтов и принципов: государства как такового, прав человека, политических партий, разделения властей, местного самоуправления и т. д.

К числу советских конституций, которые имеют большее значение для историко-правовой науки, чем для конституционно-правовой, можно указать:

1. Конституцию РСФСР 1918 г. как первую в истории нашей страны конституцию, то есть правовой акт, принятый сообразно задаче быть основополагающим законом, который фиксирует все базовые принципы устройства политической системы. Но в то же время это конституция революционная, конституция такого государства, которого никогда еще не существовало в природе, если иметь в виду «советскую» конструкции власти (пожалуй, кроме опыта Парижской коммуны 1870 г.). Для Конституции РСФСР 1918 г. характерно, что она была конституцией новых политических задач, лозунгов, превратившихся в конституционные нормы, и начала свой путь в условиях провозглашения доктрины «отмирания государства».

2. Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г. фиксируют факт появления СССР – нового геополитического образования, на котором под руководством компартии устанавливается централизованная власть над большей частью почившей Российской империи (с территориальными потерями после Первой мировой войны в виде Финляндии, Польши, Прибалтики и т. д.).

3. Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. были приняты после проведения политики «коллективизации» и «индустриализации», после борьбы Сталина с различными уклонами в партии, кадровых чисток и укрепления партийной бюрократии (считается, что с этого периода времени в политической жизни нашей страны зарождается явление под названием «партноменклатура»). Данные конституции известны и тем, что принимаются в разгар наиболее массовой волны репрессий, что свидетельствует об их фиктивности в наиболее важной для конституционализма части, а именно в вопросах защиты прав и свобод граждан, признания высшей ценности, священства жизни человека и его достоинства.

§ 2. Конституция РСФСР 1978 г. как нормативная основа для конституционных реформ

Изучение эволюции конституционного законодательства современной постсоветской России правильно было бы начинать с Конституции РСФСР 1978 г., поскольку это первая конституция России как независимого, в полной мере суверенного государства, которое образовалось и юридически оформилось после развала Союза ССР в 1991 г. Иными словами, эта Конституция не была похоронена вместе с СССР, но продолжила свое развитие, и весьма активное, в течение последующих двух полных лет вплоть до принятия новой, действующей сегодня Конституции, то есть с конца 1991 до конца 1993 г.

Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г. на внеочередной VII сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва. Проведение референдума или всенародного голосования для этих целей не предусматривалось. С точки зрения советской политико-правовой доктрины в этом не было смысла в силу того, что Верховный Совет как высший орган власти итак воплощал в себе всю полноту власти советского народа (в 1978 г. этот орган по своему статусу был ближе к Съезду, чем к профессиональному парламенту европейского образца и имел расширенный численный состав).

РСФСР, являясь республикой, входящей в Союз ССР приняла свою конституцию вслед за Конституцией СССР 1977 г. Такая традиция установилась после образования СССР для неуклонного обеспечения учета в республиках тех политических задач, которые ставились на союзном уровне. Поэтому отличия текстов конституций союзных республик от текстов конституций СССР не могли быть сколько-нибудь существенными[8].

Конституция РСФСР 1978 г. не стала исключением. Тем не менее в сравнении с текстом союзной Конституции 1977 г. российская конституция располагала некоторыми особенностями. Например, она содержала более сжатую преамбулу, отражала сложный характер политико-территориального устройства самой РСФСР как «федерации в федерации», устанавливала точную численность корпуса депутатов Верховного Совета РСФСР, имела некоторые другие специфические черты.

Общая характеристика Конституции РСФСР 1978 г. По структуре новая Конституция РСФСР 1978 г. в своей первоначальной редакции состояла из 185 статей, которые объединялись в 22 главы и 11 разделов (подробнее о структуре Конституции РСФСР 1978 г. см. в приложении 1).

Среди основных содержательных черт Конституции РСФСР необходимо отметить следующие:

– конституция периода «развитого социализма» фиксирует очередной этап развития на пути к коммунизму, бесклассовому обществу гарантированного социального равенства[9];

– идеологической основой конституционного текста является доктрина марксизма-ленинизма[10], которая представляет собой ответвление континентальной традиции европейской рационалистической философии рубежа XIX–XX вв., допускающей возможность ускоренной политической модернизации общества радикальными, революционными средствами (иными словами, для такого взгляда эволюционное развитие не является доминантой, стремление снимать периодически возникающие социальные противоречия, двигаясь «на шаг впереди революции» для него не является характерным);

– развитие страны в таких условиях требует общественной мобилизации, которую способна обеспечить компартия, особый организационно-кадровый актив трудового народа, поэтому согласно ст. 6 Конституции 1978 г. КПСС является «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций»;

– основу системы государственных органов составляют Советы, сообразно тезису «Вся власть Советам!»; они признаются высшими органами государственной власти и формируют остальные государственные органы (исполнительные, контрольные, судебные и прочие); принцип разделения властей, характерный для классического конституционализма эпохи европейского Просвещения в советском обществе не поддерживается;

– «основу экономической системы РСФСР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности» (ст. 10), частная собственность отрицается, однако, гражданам доступна «личная собственность», основу которой «составляют трудовые доходы. В личной собственности могут находиться предметы обихода, личного потребления, удобства и подсобного домашнего хозяйства, жилой дом и трудовые сбережения» (ст. 13);

– композиция системы прав и свобод граждан отличается от привычной для западноевропейских конституций приоритетностью социально-экономических прав (согласно ст. 37 «граждане РСФСР обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод), а также широкой представленностью обязанностей (ст. 57–67), «осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином своих обязанностей» (ст. 57).

Между тем для оценки эволюции действующего российского конституционного законодательства подробный анализ текста первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г. не требуется, поскольку ко времени образования России как независимого государства, с которого и начинается новая, постсоветская история (т. е. с 1990–1991 гг.), Конституция 1978 г. существенно преображается. Чтобы проследить динамику зарождения современных нормативных конституционно-правовых конструкций, следует для начала охарактеризовать ход конституционных реформ 1988–1992 гг. В данной главе 1 мы сделаем этого довольно коротко. В силу того, что зачатки правового регулирования большинства действующих институтов российского конституционно права коренятся именно в этом периоде, более уместно подробнее разворачивать события соответствующих конституционных реформ в каждой последующей главе настоящего пособия. Здесь же пока будет целесообразно изложить предпосылки (§ 3), а также общую последовательность реформ, основываясь на их хронологическом порядке (§ 4).

§ 3. Предпосылки конституционных реформ рубежа 1980–1990-х гг.

Среди основных причин политических преобразований в СССР конца 1980-х гг., которые отразились в серии конституционных реформ 1988–1992 гг. в первую очередь в литературе принято назвать следующие.

1. Экономический упадок и товарный дефицит. В СССР не удалось построить процветающую экономику, которая была бы ориентирована на нужды людей. Советская экономика являлась плановой. Объем продукции, ее разнообразие, стандарты качества устанавливались не рынком, который ориентируется на спрос, а Госпланом, который реализовывал задачи, поставленные компартией. Иными словами, нормативы экономического развития и, как следствие, уровня жизни граждан, спускались «сверху». Страна жила большими стройками, запускала космические корабли, тратила экономические резервы на «гонку вооружений» с США и поддержку сочувствующих политических режимов в своей части биполярного мира.

Как известно, примерно в это же время Китайская Народная Республика (КНР) избирает другой путь экономического развития, все больше отдаляясь в этом отношении от СССР как своего «старшего брата». Компартия Китая (КПК), вдохновленная идеями великого китайского реформатора Дэн Сяопина, допускает в экономику народной республики элементы рыночного регулирования, создавая свободные экономические зоны, открывая порты для международной торговли, стимулируя приток иностранных инвестиций и иным образом приветствуя капиталистический опыт успешного хозяйствования. Последовавший за этим рост темпов экономического развития позволил Китаю превратиться в мировую экономическую супердержаву.

Однако в СССР вера в догматы марксистко-ленинской доктрины, основанные на тезисе о необходимости обобществления средств производства, которое в теории исключает угнетение человека человеком, не позволило КПСС своевременно и последовательно решать проблемы советского хозяйства. Планы экономических преобразований (например, так называемая «косыгинская реформа» 1965 г.) были недальновидно свернуты. Товарный дефицит, получение продуктов по талонам и прочие закономерные следствия плановой экономики заставляли советских людей пребывать в унизительном положении.

2. Партийная номенклатура и коррупция. Ввиду концентрации политической доктрины на недопустимости экономического угнетения было упущено из виду появление и разрастание в советском обществе угнетения внеэкономического. Оно нашло отражение в политико-экономическом господстве нового социального класса, последовательно укреплявшего свое положение с 1930-х гг., – партийной номенклатуры. Созданная когда-то В. И. Лениным революционная партия как передовой отряд (авангард) советского общества за несколько десятилетий сформировала для своих членов особые условия существования, которые серьезно отличались от быта простого народа. Высокий уровень жизни представителей партэлиты обеспечивался благодаря системе распределения дефицитных благ, находящейся под ее собственным контролем.

Период «брежневского застоя» стал временем расцвета партийной номенклатуры. Назначения на «хлебные» должности в партийно-государственном аппарате контролировались посредством системы неформальных связей, договоренностей, патронажа и фаворитизма, взаимных услуг и блата, притом что определяющим качеством кандидатов была лояльность партии. В условиях отсутствия политической борьбы, открытой конкуренции на выборах за государственные посты эта система воспроизводства властного статуса в рамках компартии не могла не стать коррупционной по своей сути.

Со временем масштабированная до размеров страны, подобная практика приобретает черты системной (политической) коррупции и превращает государственный аппарат в служебный инструмент для поддержания привилегированного социального статуса, гарантирующего представителям партийной элиты достаток и жизненные блага, которых было лишено остальное «бесклассовое» советское общество (поездки за границу, отдых на престижных курортах, элитное образование, доступ к дефицитным товарам и услугам). Очевидно, что не могло быть речи о долгосрочной эффективности органов власти, существующих в такой среде, в подобной централизованной и замкнутой системе, где замещение руководящих должностей опиралось в значительной степени на коррупционные механизмы.

3. Партократия и авторитаризм. Постоянное артикулирование и воспроизводство со стороны Компартии мобилизационных задач советского общества, которое вынуждено было нести на себе груз общепланетарных задач борьбы с капитализмом[11], с одной стороны, позволяет обосновывать низкий уровень жизни подавляющего числа граждан, а с другой стороны, помогает оправдывать авторитарный контроль партии за рычагами власти и легального государственного насилия.

Советская партократия не слишком отличалась от подобных режимов в других частях света – в Европе или Азии, Латинской Америке или Африке. Ее господство базировалось на сознательном нивелировании основных принципов конституционализма, которые гарантируют свободное развитие общества: регулярные и нефальсифицированные выборы, политический и идеологический плюрализм, а также разделение властей. Таким можно считать «минимальный набор» основополагающих политико-правовых идей об организации системы публичной власти, которые обеспечивают сбалансированное общественное развитие в интересах граждан. Благотворное совокупное действие этих конституционных принципов на любую национальную политическую систему доказано рационалистической и неидеологизированной социальной наукой и политической практикой, развивавшейся в мире на протяжении XIX–XX вв.

Брежневский период завершается «пятилеткой пышных похорон», когда один за другим в короткое время уходят из жизни генеральные секретари ЦК КПСС (Л. И. Брежнев (1982 г.), Ю. В. Андропов (1984 г.), К. У. Черненко (1985 г.), а также другие члены Политбюро ЦК КПСС, представители «старой гвардии» (М. А. Суслов, Д. Ф. Устинов и др.)). Все они пребывают у руля советской власти в весьма почтенном возрасте до своих последних дней, что дало основание критикам называть политический режим в СССР этого периода «советской геронтократией». Однако вслед за этим приходит время для нового поколения советских руководителей. Генеральным секретарем ЦК КПСС в 1985 г. становится М. С. Горбачев[12]. Во внутренней политике провозглашается лозунг «Гласность. Перестройка. Ускорение», закрепляются успехи «хельсинкского процесса» по разрядке международной напряженности, наблюдаются усилия по сближению позиций советского блока с западными странами под эгидой конференций по «человеческому измерению» СБСЕ[13].

§ 4. Реформы Конституции РСФСР 1978 г.: хронология и основные новеллы

Период реформирования текста Конституции РСФСР 1978 г. в 1989–1992 гг. можно условно разбить на три периода. В течение первого периода (1989 гг.) российские республиканские власти корректировали Конституцию РСФСР, двигаясь привычно, в русле реформ Конституции СССР 1977 г. и опираясь на указания союзного партийного и государственного руководства. Второй период (после провозглашения независимости России 12 июня 1990 г. и до распада СССР в декабре 1991 гг.) характерен сначала появлением отклонений в политическом целеполагании от «генеральной линии» союзных властей, а затем – демонстрацией своего особого пути. Наконец, третий период, последовавший после развала СССР (1992 г.) отличается тем, что российские республиканские власти оказываются предоставленными сами себе. Но в отсутствие должного опыта развития в свободном демократическом обществе им не удается удержать политическую борьбу в правовом, цивилизованном русле.

1. Итак, вслед за первой реформой союзной Конституции, реализованной в 1988 г.[14], на уровне РСФСР проводится своя первая конституционная реформа, которая находит отражение в принятии Верховным Светом РСФСР 27 октября 1989 г. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[15].

Не лишним будет обратить внимание, что изменения в Конституцию РСФСР в этот период правомочен был вносить Верховный Совет РСФСР согласно ее ст. 185[16]. Первые поправки предусматривали изложение в новой редакции глав 10, 11 и 13 (соответственно – «Система и принципы деятельности Советов народных депутатов», «Избирательная система», «Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР»), а также сопутствующие изменения в статьи из других глав.

К основным чертам данной реформы необходимо отнести следующие:

– Создается, как и на союзном уровне, новый государственный орган – Съезд народных депутатов (далее – СНД или Съезд), который провозглашен высшим органом власти (ст. 104). Съезд избирается непосредственно избирателями, российскими гражданами[17], он имеет свои исключительные предметы ведения, очередные заседания СНД проводятся один раз в год, но возможны и внеочередные заседания (ст. 106). Таким образом, по типу организации работы данный орган скорее напоминал Верховный Совет дореформенного образца.

– Вместе с тем учреждается орган совершенно нового типа. Хотя он и называется привычно – Верховный Совет, но характеризуется теперь как «постоянно действующий законодательный распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР» (ст. 107). Таким образом, намечается тенденция формирования парламентаризма западного типа, а также профессионализации работы народного депутата, публичного политика.

Вместе с тем сохраняется значительная роль Президиума Верховного Совета РСФСР, который является «подотчетным Верховному Совету РСФСР органом, обеспечивающим организацию работы Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» (ст. 113)[18]. Верховный Совет созывается Президиумом на очередные сессии, которые проводятся два раза в год (ст. 108).

Верховный Совет признается «органом Съезда народных депутатов РСФСР» (ст. 107). Верховный Совет формируется не путем прямых выборов гражданами, а избирается Съездом народных депутатов из своего состава.

– Впервые на республиканском уровне в РСФСР формируется «верхняя палата» Верховного Совета, которая получает название Совета Национальностей. Если Совет Республики («нижняя палата») избирается из числа народных депутатов от территориальных избирательных округов (с учетом численности избирателей в регионе), то Совет Национальностей избирается из числа народных депутатов от национально-территориальных избирательных округов по особым нормам (ст. 107)[19].

2. Весной 1990 г. начал функционировать образованный предыдущей конституционной реформой Съезд народных депутатов РСФСР. Теперь именно он согласно обновленной в 1989 г. статье 185 стал правомочен принимать решения об изменении Конституции[20]. Согласно Закону «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» № 38-I от 16 июня 1990 г.[21], принятому I Съездом народных депутатов РСФСР, радикально меняется редакция ст. 6 и 7 Конституции РСФСР: исчезают упоминания о КПСС, о ее руководящей и направляющей роли, а также упоминания о ВЛКСМ и других организациях, которые имели партийную окраску[22]. Новая редакция этих статей исключает привязку общественно-политической активности добровольных ассоциаций к какой-либо идеологии. Таким образом, данная реформа закладывает конституционные основы политического плюрализма в России, обозначает вектор на размежевания системы государственных органов и организационной инфраструктуры Компартии, начинает активное противодействие засилью партноменклатуры в системе принятия важнейших политико-экономических решений в государстве.

3. После принятия 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов Декларации о государственном суверенитете РСФСР, очевидно также потребовались серьезные изменения действующей российской Конституции. Они были проведены в Законе «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г.[23]

Среди основных новелл этой конституционной реформы необходимо указать на следующие:

– Конституция получила новую преамбулу, в которой говорится, что Съезд подтверждает государственный суверенитет РСФСР «на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР»[24];

– конституционное признание находит идея прямой демократии, поскольку в ст. 2 указывается, что власть народом осуществляется «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, и непосредственно»;

– впервые учреждается отдельный, самостоятельный и независимый государственный орган, реализующий функции конституционной юстиции в российской политико-правовой системе – Конституционный Суд РСФСР (состав избирается Съездом)[25];

– другие изменения этой реформы были посвящены: а) вычищению идеологических штампов из текста Конституции; б) редактированию положений о верховенстве социалистической собственности; в) проводится переподчинение исполнительных органов власти и прокуратуры РСФСР российским же республиканским органам – СНД и Верховному Совету РСФСР.

4. После проведения референдума 17 марта 1991 г., где на уровне РСФСР решался вопрос о введении поста Президента РСФСР, снова потребовалось внести изменения в Конституцию 1978 г., которые нашли воплощение в принятых III СНД РСФСР Законах РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[26] и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» 24 мая 1991 г.[27]

К числу основных особенностей этой реформы необходимо отнести такие:

– впервые в истории нашей страны учреждается должность Президента РСФСР; согласно новой главе 13-1 Президент РСФСР «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР» (ст. 121-1); им может быть избран только гражданин РСФСР «не моложе 35 и не старше 65 лет», обладающий избирательным правом; избирается он сроком на пять лет и не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд (ст. 121-2); избирается Президент РСФСР «гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 121-3);

– согласно ст. 121-7 «одновременно с Президентом РСФСР избирается вице-президент РСФСР; кандидатуру вице-президента РСФСР предлагает кандидат в Президенты РСФСР»;

– с появлением фигуры Президента появляются более явные контуры системы разделения властей; согласно ст. 121-5 Президент назначает Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР, назначает и освобождает от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР;

– принятый в пакете второй упомянутый закон об изменениях и дополнениях к Конституции посвящен учреждению института местного самоуправления – еще одного важнейшего признака демократического государства, позволяющего распределить осуществление властных полномочий между разными типами субъектов отношений. В отличие от прежней командно-административной системы государственного управления, пронизывавшей советское общество сверху до низу, местное самоуправление проводит границу между политическими задачами государства и местными нуждами, предъявляет претензию на организационную и финансовую автономию при разрешении местных дел[28].

5. Следующая конституционная реформа была проведена законом V СНД РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 1 ноября 1991 г.[29]

Среди главных новелл следует отметить:

– обретение более четкой конструкции исполнительной власти на уровне регионов: в Конституции появляется новая глава 15–1 под названием «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР». С одной стороны, указано, что Президент республики в составе РСФСР является «высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР», но, с другой стороны, он «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»;

– также данная реформа привнесла изменения в символику России как независимого государства: согласно новой редакции ст. 181 «Государственный флаг РСФСР представляет собой прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя – лазоревого цвета и нижняя – алого цвета».

6. Распад СССР в декабре 1991 г. и подписание в рамках РСФСР Федеративного договора 31 марта 1992 г. требуют приведения российской Конституции в соответствие с новой политической реальностью. В Законе РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 г. N2708-I[30] СНД постановил следующее:

– российское государство обретает новое название в Конституции – вместо РСФСР включается название «Российская Федерация – Россия», таким образом Россия перестала считать себя государством «советским» и «социалистическим»[31];

– в ст. 3 принцип демократического централизма, на котором основывалась прежде система советов как органов власти сменяется принципом разделения властей, причем разделение власти осуществляется как «по горизонтали», так и «по вертикали»[32];

– также имели место следующие существенные изменения:

а) в новой редакции излагается глава 5 о правах и свободах и глава 6 об обязанностях граждан;

б) в связи с подписанием Федеративного договора обновлены положения о статусе различных видов субъектов РФ, в том числе добавлена новая глава VI.1 «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации»;

в) включена новая статья о полномочиях Конституционного Суда РФ (ст. 165.1). Кроме того, в результате данной конституционной реформы к Конституции 1978 г. оказывается приложен Федеративный договор[33].

7. Основные политико-правовые события 1992 г. были отмечены усиливающейся конфронтацией между исполнительной и законодательной властью. Поскольку в руках Съезда народных депутатов находилось серьезное оружие в этом противостоянии – возможность изменения Конституции, то он не преминул им воспользоваться. Закон 9 декабря 1992 г. № 4061-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России»[34], принятый VII Съездом народных депутатов, предусмотрел некоторое переформатирование конструкции органов власти в пользу СНД и Верховного Совета.

Так, согласно новому п. 5 ст. 121-5 теперь только с согласия Верховного Совета могли быть назначены на должность некоторые ключевые министры Правительства РФ: министр иностранных дел, министр обороны, министр безопасности, министр внутренних дел. Согласно новой редакции ст. 122 Правительство РФ – «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов Российской Федерации, Верховному Совету Российской Федерации и Президенту Российской Федерации». Дополнена ст. 121-6, согласно которой полномочия Президента РФ не только «не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти», но теперь в противном случае «они прекращаются немедленно».

Кроме того, данной конституционной реформой была снова скорректирована преамбула, в ст. 10 при перечислении форм собственности на первое место ставится частная, а также проводится ряд других редакционных изменений в тексте.

По итогам четырех лет конституционных реформ (1989–1992 гг.) Конституция 1978 г. была в основном очищена от наиболее одиозных признаков советского идеологического наследия. В ней было провозглашено большинство базовых принципов конституционализма, на которых строятся развитые демократические государства: разделение властей, политический плюрализм, местное самоуправление, конституционная юстиция, рыночная экономика и многие другие. Однако при этом действовавшую тогда российскую Конституцию образца конца 1992 – начала 1993 г. критикуют за отсутствие гармоничного сочетания конституционно-правовых институтов и большое число противоречий. Едва ли можно сказать, что структура Конституции выглядела архаично, однако текст во многом носил лоскутный характер: огромное количество статей вышло в новой редакции, было дополнено новыми частями, множество статей и пунктов статей было исключено из текста[35], в Конституции появились новые главы (9.1, 13-1) и даже разделы (VI.1) и приложения[36], перегружавшие нормативную конструкцию конституционного текста (см. о структуре Конституции 1978 г. в последней редакции 1992 г. в приложении 2). Поэтому требовалась разработка новой конституции, которая бы зафиксировала долгосрочные, стратегические задачи демократического развития страны, но при этом с опорой на посильные правовые инструменты, которые можно было бы удержать под контролем в поставторитарном обществе, переживающем травму распада мировой супердержавы и испытывающем фрустрацию, вызванную экономической разрухой и политической неопределенностью. Это задача крайне непростая, но именно такие задачи решаются в национальных конституциях.

§ 5. Разработка постсоветской Конституции для новой России

В июне 1990 г. Россия провозгласила свою государственную независимость юридически, а через полтора года, после развала СССР в декабре 1991 г., стала независимым государством уже фактически. Очевидно, что разработка новой конституции становится актуальной задачей. В советское время российский и другие народы СССР пережили несколько конституций, каждая из которых должна была означать некий новый период в развитии советской государственности на пути к коммунизму. Но в начале 1990-х гг. меняются фундаментальные устои общества: уже не существует СССР как геополитической реальности, общество жаждет коренных перемен, требует рациональной организации политической жизни, которая бы основывалась на оптике «человеческого измерения», а не отвлеченных идеологических фантазиях самовоспроизводящейся внутри своей корпорации партийной элиты, общество требует налаживания достойной жизни не только для будущих поколений, но и для себя. Этому желанию народа тяжело возражать, потому что власть в демократическом обществе принадлежит народу, и он вправе распоряжаться своей судьбой.

Формально задача разработки новой Конституции России была поставлена в Декларации о государственном суверенитете, принятой Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Согласно ее последнему п. 15 «настоящая Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства»[37]. Разумеется, Декларация является действующим документом: сегодняшняя Россия по-прежнему является суверенным государством, чем гордится, ежегодно отмечая День России 12 июня. Изучая эволюцию современного российского конституционного законодательства, с этого времени мы будем сталкиваться уже не с историческими документами, а с нормативными актами либо действующими, либо непосредственно повлиявшими на действующие документы, и потому нуждающимися в юридической, конституционно-правовой оценке.

Стилистика выработки нового российского основного закона с самого начала радикально отличалась от советской традиции принятия конституций[38].

О. Г. Румянцев выделяет следующие этапы процесса создания новой российской Конституции:

1) первый этап (1990 г.) включал разработку целостной концепции конституционной реформы и проекта Конституции в специально созданной при парламенте Конституционной комиссии;

2) на втором этапе (1991–1992 гг.) основные усилия были сосредоточены на согласовании положений проекта Конституции со всеми политическими силами, а также многочисленными субъектами права законодательной инициативы (круг их был значительно шире, нежели сегодня);

3) третий этап (май – август 1993 г.) – период острого противостояния между президентом Б. Н. Ельциным и парламентским большинством по вопросу о распределении власти, включавший созыв Конституционного совещания и его деятельность по синтезу положений проекта Конституционной комиссии и проекта, предложенного Президентом РФ;

4) завершающий этап (сентябрь – декабрь 1993 г., от Указа 1400 и роспуска Верхового Совета до принятия действующей Конституции на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.), характерен тем, что роль официальных дискуссий по проекту Конституции была минимальной, а ряд изменений в проект был внесен перед его опубликованием для голосования негласно и не вполне прозрачно[39].

Итак, начало работе над текстом новой конституции было положено уже через четыре дня после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а именно 16 июня 1990 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР принимает Постановление «Об образовании Конституционной комиссии»[40]. Состав Конституционной комиссии формировался из числа народных депутатов РСФСР в лице председателя, заместителя председателя и 100 членов комиссии. Председателем Комиссии стал Б. Н. Ельцин, который на этот момент являлся Председателем Верховного Совета РСФСР, заместителем председателя Комиссии стал первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р. И. Хасбулатов. Проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, сыграл существенную роль при формировании итогового текста действующей Конституции РФ 1993 г. в виде как широких текстуальных заимствований, так и в виде концептуальных идей[41].

К ноябрю 1990 г. Конституционная комиссия подготовила проект Конституции РФ, который был опубликован для информации и начала общественного обсуждения в центральной и местной печати[42]. Кроме того, Конституционная комиссия организовала и провела творческий конкурс на лучший проект новой Конституции РСФСР, по итогам которого поступило 40 материалов, в том числе 38 проектов как Конституции в целом, так и отдельных глав, разделов и статей[43].

Довольно скоро стало понятно, что у проекта Конституционной комиссии есть много противников. Председатель Конституционной комиссии Б. Н. Ельцин не стал выносить проект новой Конституции на обсуждение второго Съезда народных депутатов, который был назначен на декабрь 1990 г. Радикально меняется дальнейшая тактика конституционного процесса: хотя Конституционная комиссия и продолжает работу над текстом проекта новой конституции, параллельно она разрабатывает предложения по изменению действующей Конституции 1978 г., поступательно вынося на утверждение Съезда отдельные блоки новых конституционных конструкций, которые в совокупности не смогли бы найти поддержки Съезда. Именно таким и стал, например, Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», принятый СНД 15 декабря 1990 г., в котором нашли отражение многие текущие предложения Конституционной комиссии. В результате, несмотря на поручение первого СНД РСФСР Верховному Совету от 22 июня 1990 г. о вынесении на референдум «основных принципов проекта новой Конституции РСФСР», референдум в 1990 так и не был проведен, и Конституция не была обсуждена на Съезде в начале 1991 г. как изначально планировалось[44].

Вместе с тем несмотря на беспрецедентные политические события первой половины и середины 1991 г. (союзный референдум 17 марта 1991 г., избрание первого Президента РФ 12 июня 1991 г.,[45] попытка государственного переворота ГКЧП 19 августа 1991 г. и т. д.) задача по принятию новой конституции продолжает активно артикулироваться сторонниками демократических преобразований[46]. На заседании пятого Съезда народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. обсуждение вопроса о проекте Конституции Российской Федерации все же состоялось[47]. Правда, в итоге СНД лишь принял к сведению представленный проект и постановлением «О проекте Конституции Российской Федерации и дальнейшей работе Конституционной комиссии» от 2 ноября 1991 г. поручил Конституционной комиссии и Верховному Совету РСФСР доработать этот проект и внести его на рассмотрение очередного, шестого Съезда.

Активную работу над проектом Конституционная комиссия продолжила и в 1992 г. Верховный Совет РФ от общих слов переходит к этапу постатейного рассмотрения проекта новой Конституции, и на шестом СНД РФ он принимается «фактически в первом чтении»[48]. Однако начинает сказываться накал страстей, образовавшаяся прежде брешь во взаимопонимании между Президентом и Верховным Советом стремительно разрастается. В конце 1992 г. Верховный Совет пытается посредством перераспределения полномочий в Конституции 1978 г. вернуть себе контроль за Правительством, появляются инициативы об отрешении Президента РФ Б. Н. Ельцина от должности. В ответ звучат слова о риске «паралича исполнительной власти», также в президентском лагере озвучивается идея роспуска СНД и Верховного Совета.

Между тем на данном этапе вроде бы снова удается достичь политического компромисса: на 11 апреля 1993 г. Съезд назначает проведение референдума по основным положениям новой Конституции РФ, которые должен был утвердить Верховный Совет после согласования с Президентом РФ. Но восьмой СНД в марте 1993 г. отменяет проведение этого референдума[49] и хотя позже он намечается на конец 1993 г., с апреля-мая 1993 г. президент Б. Н. Ельцин перестает возлагать серьезные надежды на возможность достижения компромисса по вопросу о принятии новой Конституции РФ. 20 марта 1993 г. Президент выступает с телевизионным обращением к народу в связи с политическим кризисом и организует проведение уже другого референдума 25 апреля 1993 г. – по существу о доверии народа либо Президенту, либо Верховному Совету.

После проведения данного референдума в конце апреля 1993 г. объявляется о наличии отдельного «президентского» проекта Конституции. Он был разработан группой, в которую входили С. С. Алексеев, А. А. Собчак и С. М. Шахрай[50]. Решением Президента Б. Н. Ельцина с напутствием о том, что «советский тип власти не поддается реформированию и Советы и демократия несовместимы», созывается Конституционное совещание[51]. Заседания Конституционного совещания проводятся в июне и июле 1993 г., а уже 12 июля 1993 г. «доработанный и согласованный» проект Конституции РФ, исходящий от «президентского» Конституционного совещания, подписывается и вскоре публикуется для всеобщего сведения.

Несмотря на то, что компромиссов с Верховным Советом как институцией Б. Н. Ельцин уже перестал искать, детище Верховного Совета – проект Конституционной комиссии – на заседаниях Конституционного совещания изучалось основательно и было принято в расчет[52]. Также и наоборот, Конституционная комиссия Верховного Совета перенимала отдельные формулировки у проекта Конституционного Совещания[53]. Речь шла о «сближении» проектов. Однако, поскольку большее практическое значение для оценки дальнейшего хода эволюции российского конституционного законодательства имеет проект Конституционного совещания в силу того, что именно этот вариант текста превратился в итоге в действующую Конституцию РФ, более важно уловить влияние проекта Конституционной комиссии на текст Конституционного совещания.

Так, по оценке В. Д. Зорькина значение проекта конституции от Конституционной комиссии такого, что ее «большинство проектных положений вошли в текст принятой в 1993 году Конституции»[54]. Также и по свидетельству ответственного секретаря Конституционной комиссии О. Г. Румянцева, «за проектом Конституционной комиссии был значимый конституционно-идеологический и текстуальный вклад в окончательный документ, за исключением статуса Президента, Правительства и парламента и системы отношений между ними»[55]. В другом месте своего уникального многотомного сборника материалов об истории разработки Конституции РФ О. Г. Румянцев говорит о влиянии проекта Конституционной комиссии так: «В результате интенсивной работы участниками Конституционного совещания и его рабочей комиссии в первоначальный «президентский» проект было внесено несколько сотен поправок, восстановлены многие наработки Конституционной комиссии, а также заполнены, хотя и не всегда лучшим образом, многочисленные пробелы первоначального президентского проекта. Конституционное совещание приняло предложение Комиссии зафиксировать в качестве первой главы Конституции основы конституционного строя, чего не было в первоначальном президентском проекте, равно как и самого понятия конституционного строя. В основу главы 2 – о правах и свободах человека и гражданина – был положен проект Конституционной комиссии»[56]. Однако, по целому ряду вопросов Конституционное совещание имело принципиально иное видение в сравнении с проектом Конституционной комиссии[57].

К такой политико-правовой диспозиции в стране привели предшествующие конституционные реформы рубежа 1980–1990-х гг. и длительная работа над проектами новой Конституции РФ.

Контрольные вопросы, список основной литературы и нормативных актов

1. Вспомните основные вехи конституционного развития России до начала перестройки.

2. Какими могли быть исторические альтернативы политического развития России, если бы в XIX в. был реализован в практике один из конституционных проектов?

3. Чем принципиально отличается законодательство о правовой организации порядка осуществления политической власти периода Российской империи от аналогичного законодательства советского периода?

4. Укажите ключевые политико-правовые черты каждого этапа принятия советских конституций.

5. Назовите главные особенности первоначальной редакции Конституции РСФСР 1978 г.

6. Каковы основные общественно-политические предпосылки конституционных реформ рубежа 1980–1990-х гг.?

7. Опишите хронологию основных этапов конституционных реформ.

8. Каковы главные изменения, внесенные в Конституцию 1978 г. в ходе конституционных реформ?

9. Охарактеризуйте динамику работы над проектом Конституции в Конституционной комиссии на основе периодизации О. Г. Румянцева.

10. Какова специфика взаимного влияния проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией и подготовленного Конституционным совещанием?

1. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

2. Горбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М., 1988.

3. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2009.

4. Краснов М. А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов. М., 2020 г.

5. Шахрай С. М. Неизвестная Конституция. Constitutio incognita. М., 2013.

6. Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013.

1. Конституция РСФСР 12 апреля 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

2. Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1989. № 44. Ст. 1303.

3. Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. N38-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 3. Ст. 25.

4. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 29. Ст. 395.

5. Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 22. Ст. 776; Российская газета. 1991. С. 2. 13 июня.

6. Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991 г. № 22. Ст. 778; Российская газета. 1991. С. 2. 18 июня.

7. Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (принят пятым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 45. Ст. 1497.

8. Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

9. Закон РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России» (принят седьмым Съездом народных депутатов РФ) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 55; Российская газета. 1993. № 6. 12 января.

10. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г. «Об образовании Конституционной комиссии» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 3. Ст. 24.

11. Указ Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 21. Ст. 1903.

§ 1. Политико-правовые события осени 1993 г. и принятие действующей Конституции РФ

Несмотря на некоторые попытки со стороны представителей Президента и Верховного Совета возобновить совместную работу по выработке единого текста Конституции, траектория событий круто меняется в сентябре 1993 г., когда Б. Н. Ельцин принимает волюнтаристское и неожиданное даже для многих своих ближайших соратников решение о радикальном обострении своего политического курса. В знаменитом Указе от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[58] Президент РФ, основываясь на том, что «Съезд и Верховный Совет предпринимают систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции <…> Конституционная реформа в Российской Федерации практически свернута <…> Верховный Совет блокирует решения Съездов народных депутатов Российской Федерации о принятии новой Конституции» постановил, среди прочего:

– прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом (п. 1);

– до начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ (п. 1);

– Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу (п. 1);

– Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии (п. 2);

– назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на 11–12 декабря 1993 г. (п. 5);

– предложить Конституционному Суду Российской Федерации не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации (п. 10)[59].

В этот же день действия Президента РФ Б. Н. Ельцина на своем экстренном заседании осудил Верховный Совет. Согласно Постановлению Президиума Верховного Совета РФ от 21 сентября 1993 г. № 5779-1 следовало «…на основании статьи 121-6 Конституции РФ считать полномочия Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. 2. Названный Указ в соответствии с частью второй статьи 121-8 Конституции РФ не подлежит исполнению. 3. Согласно статье 121-11 Конституции Российской Федерации признать, что Вице-президент Российской Федерации А. В. Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента РФ с момента подписания Указа»[60].

Той же датой Конституционный Суд РФ принимает Заключение о том, что Указом № 1400 нарушается целый ряд статей действующей Конституции РФ, что служит основанием для отрешения Президента РФ Б. Н. Ельцина от должности[61]. Однако дальнейшая активность Верховного Совета и его сторонников купируется с использованием всех доступных средств, включая применение оружия против защитников Белого дома[62] 3–4 октября 1993 г.

Наименование Указа № 1400 («О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»), а также п. 2 о доработке проекта Конституции РФ к 12 декабря 1993 г. свидетельствует, что данный шаг был частью стратегии Б. Н. Ельцина о принятии в России новой Конституции. Последнее заседание Конституционной комиссии, созданной Съездом народных депутатов в 1990 г.[63] состоялось 18 сентября 1993 г. Наиболее активная фаза редакционной работы с итоговым текстом проходила с 11 октября до 8 ноября 1993 г. В этот период проект Конституции «прошел существенную доработку в Администрации Президента при участии органов Конституционного совещания и под личным контролем и при непосредственной частичной правке Президента РФ»[64].

Указом 15 октября 1993 г. № 1633 Президент РФ назначил всенародное голосование по проекту Конституции на тот же день, что и намеченные ранее выборы депутатов Госдумы – 12 декабря 1993 г.[65] Последние редакционные правки вносятся в текст проекта Конституции в конце октября – начале ноября 1993 г.[66] До самого последнего момента работа продолжает вестись по весьма принципиальным вопросам[67]. 10 ноября 1993 г. финальный проект Конституции РФ, выносимый на всенародное голосование, публикуется в средствах массовой информации для всеобщего ознакомления[68]. С 11 ноября по 11 декабря 1993 г. проходит месяц агитации «за» или «против» проекта Конституции РФ, которая осуществлялась параллельно с агитацией в ходе избирательной кампании по выборам депутатов нового федерального парламента (проводились выборы как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации).

Всенародное голосование по проекту Конституции РФ прошло 12 декабря 1993 г. Согласно протоколу Центральной избирательной комиссии РФ от 20 декабря 1993 г. голосование было признано состоявшимся. По официальным данным в голосовании приняли участие 58 млн зарегистрированных избирателей, или 54,8 %, из них почти 33 млн избирателей (или 58,4 %), проголосовали «за».

В результате Центральная избирательная комиссия РФ констатировала принятие новой Конституции РФ:

«1. Признать всенародное голосование 12 декабря 1993 года по проекту Конституции Российской Федерации состоявшимся.

2. Признать, что Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием.

3. Направить текст Конституции Российской Федерации для официального опубликования одновременно с настоящим Постановлением в газетах “Российская газета” и “Российские вести”, в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством “Юридическая литература”»[69].

Согласно п. 1 Раздела II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ «день всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями». И на основании того же пункта Раздела II «Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования», что имело место 25 декабря 1993 г.[70]

В нашей литературе периодически возобновляются обсуждения о том, что голоса были посчитаны некорректно. Сейчас судить об этом сложно. Но можно сказать вполне однозначно что прекращению инсинуаций на этот счет факт уничтожения бюллетеней для голосования не способствует[71].

Поднимавшийся в середине 1990-х гг. вопрос о неконституционности Конституции РФ 1993 г. считается юридически закрытым. Так, например, 14 августа 1995 г. с запросом о проверке конституционности Указа «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ» от 15 октября 1993 г. № 1633 в Конституционный Суд РФ обратилась группа депутатов Государственной Думы. Обосновывался запрос тем, что данным Указом Президент по сути внес изменения в норму действовавшего в тот период Закона РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР» о квоте голосов, необходимой для принятия Конституции. Согласно абз. 4 ст. 35 действовавшего тогда Закона о референдуме «при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме»[72], а соответствующая норма Указа № 1633 говорила о том, что в результате всенародного голосования «Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании»[73].

Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов, мотивируя это тем, что «согласно части второй статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверка конституционности нормативного акта, принятого до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, производится только по содержанию норм. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не правомочен проверить конституционность Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 по указанным в запросе предметам»[74].

Не только для свидетелей тех событий, но и для любого наблюдателя, который обращается к этому вопросу спустя много лет, очевидно, что действующая Конституция РФ родилась в муках. Также ясно и то, что она полна серьезных недостатков. Однако, рассматривая появление действующей Конституции РФ 1993 г. в общем сравнительном и историческом контексте, следует признать, что не много найдется конституций, принятых в переломные моменты истории страны, к которым у специалистов не наберется претензий как по процедуре принятия, так и по содержанию.

§ 2. Основные особенности структуры и содержания Конституции 1993 г.: краткий обзор

Особенности формы и структуры Конституции РФ 1993 г. По форме Конституцию РФ 1993 г. можно охарактеризовать как писанную и кодифицированную конституцию. По объему ее можно считать скорее развернутой[75]. По структуре российская Конституция состоит из преамбулы и двух разделов. Раздел I не имеет названия, раздел II называется «Заключительные и переходные положения». Приложений не предусмотрено.

Несколько более подробно о структуре Конституции РФ можно сказать следующее:

1) в разделе I имеется 9 глав (последняя пронумерованная статья в тексте – 137), а в разделе II всего насчитывается 9 пунктов;

2) в разделе I пять глав из девяти (главы 4–8)[76] посвящены такой комплексной категории отрасли конституционного права, как «система органов государственной власти и местного самоуправления». Иными словами, для других базовых категорий отрасли конституционного права (основы конституционного строя, конституционный статус личности и политико-территориальное устройство) выделено по одной главе, как и для положений о порядке изменения конституционного текста). Но в целом это привычно для стилистики современных конституций;

3) самая объемная по количеству статей глава Конституции РФ – это глава 2 о правах и свободах (в ней содержится 48 статей, то есть 1/3 всех статей Конституции);

4) в текст Конституции неоднократно вносились изменения. Корректировке подверглись главы 3–8. Всего было принято 5 законов РФ о поправке к Конституции: 2 – в 2008, 2 – в 2014 г. и 1 – в 2020 г. Кроме того, целая серия изменений имела место в ст. 65, которая содержит полный перечень субъектов РФ, – в связи с изменением наименований субъектов РФ и включением в состав РФ новых субъектов РФ. Одна статья из 137 действующих – исключена (это ст. 127 о Высшем Арбитражном Суде РФ). При этом в Конституцию включены новые статьи. Если конституционные реформы 2008 и 2014 гг. обходились редактированием существующих с 1993 г. статей, то реформа 2020 г. ввела в текст Конституции новые статьи, которые имеют характерный признак в нумерации – содержат обозначение номера предыдущей статьи с добавлением «.1». Это статьи: 67.1, 75.1, 79.1, 92.1, 103.1. То есть в 2020 г. к 137 статьям прибавилось еще 5 статей, что в итоге дает 142 статьи.

Основные особенности содержания Конституции РФ 1993 г. К числу главных содержательных черт Конституции РФ 1993 г. можно отнести следующие:

1) преамбула лишена идеологизмов. В ней указаны базовые ориентиры современной культуры конституционализма[77]. Описание оснований принятия Конституции и ее целей бесспорно;

Обращает на себя внимание указание на то, что принимает Конституцию не просто «народ», а «многонациональный народ Российской Федерации», что, с одной стороны, является данью сложных обстоятельств рождения Конституции в условиях внутрироссийского «парада суверенитетов» и заключения Федеративного договора, но, с другой стороны, является непреложным фактом;

2) основные характеристики Российской Федерации, указанные в ч. 1 ст. 1: демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. На этих высших нормативных принципах основывается долгосрочная политическая стабильность России.

Другие базовые конституционные принципы, заключенные в главе 1 об основах конституционного строя, показывают, что Россия является государством суверенным, социальным, светским, плюралистическим, основанным на разделении властей, рыночной экономике, примате прав человека и т. д.;

3) специфика конструкции высших органов власти (форма правления) увязывается в действующей Конституции с центральной ролью Президента РФ. В ней прослеживаются черты смешанной республики, но с усиленными полномочиями Президента[78].

Формальные черты в тексте Конституции РФ, свидетельствующие об исключительной роли Президента РФ, возвышающей его над остальными ветвями власти, следующие:

– Президент РФ рассматривается как отдельная ветвь власти, основанием чему является то, что:

во-первых, ему посвящена отдельная глава 4, первая в череде глав о системе органов власти и их статусе;

во-вторых, отдельное указание Президента РФ в перечне других высших органов власти в ст. 11 Конституции РФ при наложении их комбинации на классическую триаду властей в ст. 10 явно выделяет Президента из общего ряда[79];

в-третьих, в ч. 1 ст. 80 говорится, что «Президент РФ является главой государства». Получается, что быть главой государства в России (притом, что осуществление трех классических видов государственной власти уже «заняты» другими органами) – означает осуществление власти особого типа, в литературе ее называют президентской властью;

– согласно ч. 3 ст. 80 Президент РФ единолично «определяет основные направления внутренней и внешней политики» (хоть и в соответствии с Конституцией и законами);

– Президент РФ обладает неприкосновенностью, что не выглядит необычным для конституций, но также неприкосновенностью обладает и «Президент РФ, прекративший исполнение полномочий» (ст. 92.1, для Конституции РФ это новый субъект отношений), что придает уникальности и статусу самого Президента РФ; и т. д.[80];

4) содержательно Конституция РФ отличается отсутствием регулирования ряда комплексных конституционно-правовых институтов, привычных для конституций советского периода. Внешне это проявляется в отсутствии определенных глав, но специфика эта в первую очередь содержательная, и лишь во вторую – формальная (структурная). Например, отсутствуют главы, которые касаются:

– избирательной системы;

– системы органов государственной власти субъектов РФ[81];

– бюджета и финансов;

– государственной символики (герб, флаг, гимн);

5) к числу наиболее проблемных вопросов, связанных с оценкой содержания текста Конституции и обсуждаемых периодически в научной литературе можно отнести следующие:

– особая роль Президента РФ, стоящего над системой трех ветвей власти, является частым объектом серьезной научной критики. Главная проблема статуса этой фигуры заключается не в отдельной ее позиции в системе власти, поскольку в любой стране функции главы государства выделены организационно, а в том, что Президент РФ практически не встроен в систему разделения властей, он «парит» над ветвями власти и не скован эффективными средствами правового контроля. Основная угроза такого положения очевидна (и была очевидной при разработке президентского проекта Конституции в начале 1993 г.) – развитие авторитарных тенденций при осуществлении центральной власти, ослабление системы сдержек и противовесов, примитивизация конституционно-правовых институтов осуществления государственной власти;

– для характеристики республик в составе РФ Конституция использует термин «государства» (ст. 5). Основная угроза этой формулировки заключается в неоправданном подпитывании латентного сепаратизма и актуализации вопроса сецессии. Такое положение вещей можно считать отдаленным следствием политики большевиков по раздаче обещаний российским национальным элитам с целью привлечения их на свою сторону, которое в первых конституционных документах советской власти выразилось в «праве народов на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства»;

– автономизация и гипертрофия силовой функции государства, которая выражается в выделении «силовых ведомств» в отдельное направление органов исполнительной власти, которые подконтрольны непосредственно Президенту РФ. Эта проблема не нова, она проистекает из противостояния российских властей союзным, а затем и из противостояния Президента Б. Н. Ельцина и Верховного Совета в 1992–1993 гг. С этого времени непосредственный контроль Президента РФ за силовиками – неотъемлемая черта статуса Президента РФ, которая находила отражение в текущем конституционном законодательстве. Но после реформы 2020 г. она получает свое формальное отражение и в Конституции РФ[82]. Как следствие, разделение исполнительных органов на две подсистемы чревато конкуренцией двух типов органов, причем не только конкуренцией органов, но и конкуренцией государственных задач, поскольку существует не единая шкала приоритетов исполнительной политики, которые взвешивается на коллегиальных заседаниях Правительства РФ, а две независимые шкалы. И очевидно, что первоочередное право на дефицитные государственные ресурсы будет не на стороне социально-экономических ведомств[83].

§ 3. Специфика процедуры изменения глав 3–8 Конституции РФ

Рассмотрим далее возможности изменения текста Конституции РФ с точки зрения процедуры. Из базового курса «Конституционное право РФ» нам уже известно, что этому посвящена глава 9 Конституции РФ. В ней установлены отдельные процедуры изменения таких частей конституционного текста, как: а) главы 1, 2, 9, б) главы 3–8. Кроме того, в ст. 137 установлены специальные процедуры внесения изменений в перечень наименования субъектов РФ в ст. 65 в связи с: а) изменением состава Российской Федерации и б) изменением наименования субъекта РФ.

В настоящем пособии в фокусе внимания находится эволюция развития российского конституционного законодательства. Наибольшая динамика по части осуществленных в действующем законодательстве изменений наблюдается в связи с корректировками положений глав 3–8, поэтому с этой процедуры и стоит начать (укажем, что разбор их содержательной специфики является частью предмета последующих, тематических глав данного пособия). (Последовательность основных корректировок текста Конституции РФ в связи с принятием Законов о поправке к Конституции РФ см. в приложении 3).

В настоящее время процедура внесения поправок в Конституцию (главы 3–8) устанавливается в трех основных источниках: 1) ст. 134 и 136 Конституции РФ; 2) постановление Конституционного Суда о толковании ст. 136, принятое в 1995 г.; 3) Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ.

Среди наиболее интересных сюжетов эволюции развития законодательства по этому направлению можно выделить следующие.

1. Вопрос о появлении Закона РФ о поправке к Конституции РФ (ЗОПК) как нового вида законов в Российской Федерации. Как известно, такая разновидность актов не была предусмотрена Конституцией РФ в 1993 г., где упоминаются только два вида законов – федеральные законы и федеральные конституционные законы. Термин «закон о поправке к Конституции РФ появился в постановлении Конституционного Суда 1995 г. по делу толковании ст. 136 Конституции РФ: «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации»[84]. В сегодняшней конституционно-правовой научной доктрине в основном принято считать, что Конституционный Суд РФ не просто подсказал законодателю в своем решении название актов о поправках к Конституции РФ, но, говоря об «особом правовом акте» по сути учредил новую «форму» российских законов. То есть на базе Конституции РФ и на основании поступившего запроса заявителя Конституционный Суд РФ установил наличие нового типа источников российского права[85].

Конституционный Суд РФ обосновал свое решение, в частности тем, что «процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ[86].

Спустя почти три года после данного решения Конституционного Суда РФ был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[87], более подробно определивший процедуру внесения изменений в главы 3–8 Конституции РФ.

2. Вопрос о процедуре принятия поправок к Конституции в части трактовки сроков их одобрения в субъектах РФ. Согласно ст. 136 Конституции РФ схематически процедура принятия «законов о поправке» состоит из двух этапов: а) принятия закона в порядке, предусмотренном Конституцией РФ для федерального конституционного закона, и б) одобрение закона парламентами субъектов РФ. Для второго этапа Законом о порядке принятия и вступления в силу поправок № 33-ФЗ установлен годичный период. Согласно его ст. 9 «законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия». При этом согласно ч. 2 ст. 11 того же Закона Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения «на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».

Таким образом, буквальное толкование этих положений Закона № 33-ФЗ свидетельствует, что Совет Федерации обязан провести данное заседание не ранее чем через год после принятия соответствующего «закона о поправке»[88]. Логика внесения изменений в текст Конституции как особого закона, наделенного качеством повышенной стабильности в сравнении с остальными законами, подсказывает, что это не случайно. Субъекты РФ вправе установить для себя такую процедуру одобрения поправок[89], которая будет связана, например, с проведением общественных обсуждений, опросов, серии общественных слушаний и других подобных мероприятий, которые требуют времени. Закон № 33-ФЗ предполагает, что российская Конституция заслуживает уважительного отношения к ней.

Однако практика пошла по иному пути, и результаты одобрения законов о поправках в субъектах РФ стали рассматриваться Советом Федерации в значительно более короткие сроки. К примеру, в случае с конституционной реформой 2014 г., касающейся высших российских судов, постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения в субъектах РФ соответствующего Закона РФ о поправке датировано 29 января 2014 г.[90] Но при этом одобрен был данный закон Советом Федерации только 27 ноября 2013 г.[91] То есть Совет Федерации подвел итоги обсуждений поправок в субъектах РФ уже через два месяца. Столь высокая организованность (дисциплина) региональных парламентов многочисленных субъектов федеративного государства должно быть выглядит удивительно для внешнего наблюдателя. Остается рассчитывать, что обсуждения конституционных изменений в регионах прошло по существу, а не pro forma, и конституционные новеллы действительно имеют надежную опору, как у народных представителей в субъектах РФ, так и у их избирателей[92].

3. Динамика изменения Федерального закона № 33-ФЗ, которым регулируется рассматриваемая процедура принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ не слишком сложна. С момента появления Закона № 33 в 1998 г. имела место одна его корректировка, причем скорее технического плана[93]. Она была связана с введением в действие Кодекса административного судопроизводства в 2015 г., что потребовало соответствующей редакции ч. 4 ст. 11 Закона № 33-ФЗ в части процедуры обжалования результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ после этапа их одобрения в субъектах РФ[94]. В июле 2023 г. последовала еще одна корректировка данного Закона: члены Совета Федерации были названы сенаторами РФ сообразно терминологии реформы 2020 г.[95]

§ 4. Процедурные новеллы конституционной реформы 2020 г.

Конституционная реформа 2020 г. уникальна не только обширными изменениями конституционного текста[96]. Многочисленные и довольные серьезные новеллы были предусмотрены и в части процедуры. Если прежние четыре закона о поправке, которые были приняты в 2008 и 2014 гг., базировались исключительно на нормах Закона 1998 г. № 3-ФЗ, то процедура принятия поправки 2020 г. была существенно скорректирована самим Законом о поправке 2020 г. (о нормативных актах и иных решениях, оформивших конституционную реформу 2020 г. см. в приложении 4).

Представляются наиболее интересными для разбора следующие процедурные новеллы.

1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ 2020 г.[97] предусмотрел «ступенчатый» («каскадный») порядок введения в действие трех своих статей. Они вводились поочередно, начиная с конца: сначала ст. 3, затем ст. 2 и, наконец, ст. 1. В статье 3 содержалось собственно описание особенностей процедуры введения в действие данного Закона о поправке, в ст. 2 содержались положения о проведении «общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ», а в ст. 1 были приведены собственно положения, которыми предполагалось дополнить главы 3–8 Конституции РФ.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. «настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, за исключением статей 1 и 2 настоящего Закона, которые вступают в силу в особом порядке». То есть по сути после принятия Закона о поправке и его одобрения субъектами РФ вступила в силу только ст. 3. При этом интересно, что фактически опубликование и одобрение Закона о поправке субъектами РФ прошло одним днем, это случилось 14 марта 2020 г.[98]

Согласно ч. 2 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. «после вступления в силу настоящего Закона Президент Российской Федерации направляет в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 настоящего Закона». С данным запросом Президент РФ обратился в Конституционный Суд РФ также 14 марта 2020 г.[99] Далее на основании ч. 3 ст. 3 данного Закона Конституционный Суд РФ не позднее семи дней был «обязан дать заключение о соответствии (несоответствии)». Суд выпустил требуемое заключение 16 марта 2020 г.[100], в котором дал положительный ответ на оба вопроса. На этом основании вступила в силу ст. 2, касающаяся проведения общероссийского голосования (абз. 3 ч. 3 ст. 3 Закона о поправке 2020 г.).

Согласно ч. 4 и 5 ст. 3 Закона о поправке 2020 г. его ст. 1 вступает в силу «со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования <…> в случае, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получили одобрение в ходе общероссийского голосования», то есть «если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании». Общероссийское голосование в связи с пандемией Covid-19 проводилась семь дней (с 25 июня по 1 июля 2020 г.). О результатах ЦИК РФ объявил 3 июля 2020 г.[101] и на следующий день Президент РФ издал Указ об официальном опубликовании Конституции РФ с внесенными поправками[102], где было, что поправки вступают в силу 4 июля 2020 г.

Иначе говоря, ни заключение Конституционного Суда РФ, ни проведение общероссийского голосования не были предусмотрены Законом № 33-ФЗ 1998 г. Допускалось лишь обращение в Верховный Суд РФ Президента РФ или законодательных органов субъектов для оспаривания постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ч. 4 ст. 11 Закона № 33-ФЗ). Никакого упоминания о какой-либо форме народного голосования в связи с принятием поправок в главы 3–8 этот Закон также не предусматривал. По всей видимости, заключение Конституционного Суда потребовалось во избежание сомнений в нарушении установленной процедуры внесении поправок к Конституции. А общероссийское голосование было личной инициативой Президента РФ В. В. Путина. Последний раз на федеральном уровне подобное голосование в формате «всенародного голосования» граждан РФ проводилось «по проекту Конституции РФ» 12 декабря 1993 г.

Однако с формальной точки зрения может вставать вопрос, во-первых, о правомерности подачи в Конституционный Суд РФ запроса о конституционности закона о поправке к Конституции, во-вторых, о правомерности проведения общероссийского голосования как процедуры, не установленной ст. 136 и Законом № 33-ФЗ.

2. Как считалось до инициативы по реформированию Конституции в начале 2020 г. у Конституционного Суда не было полномочия по проверке конституционности (не вступившего в силу) закона о поправке к Конституции РФ. Сам Конституционный Суд апеллировал к этому ранее, например, отказав в 2014 г. в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности Закона о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» на основании отсутствия у него таких полномочий»[103].

Однако тогда Конституционный Суд РФ не исключил возможность проведения подобных проверок в принципе, если, во-первых, соответствующее полномочие найдет отражение в Конституции РФ и в Законе о Конституционном Суде РФ, а, во-вторых, проверка будет проводится с точки зрения соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ[104].

На момент обращения Президента РФ в Конституционный Суд РФ с запросом 14 марта 2020 г., разумеется, в Конституции РФ такого полномочия у него еще не было, как и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ»[105]. Тем не менее Суд счел возможным запрос Президента РФ принять к рассмотрению и вынести решение по существу. Сам Конституционный Суд РФ объяснил это в своем Заключении тем, что обязан провести такую оценку конституционности в силу предписаний Закона о поправке к Конституции РФ 2020 г. (а не в связи с наличием неопределенности)[106]. То есть полномочие по предварительному нормоконтролю этого конкретного Закона о поправке Конституционному Суду РФ по его мнению придал сам Закон о поправке 2020 г.

3. Проведение общероссийского голосования – еще одна новелла Закона о поправке 2020 г., которая не была предусмотрена Законом № 33-ФЗ.

В своем Заключении Конституционный Суд РФ обосновал возможность проведения общероссийского голосования в таком ключе:

– во-первых, Суд не берет на себя задачу «оценивать согласованность такого требования с положениями Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”»;

– во-вторых, при этом считает нужным отметить, что вступившие в силу положения Закона о поправке к Конституции (то есть его ст. 3) имеют приоритет перед названным Федеральным законом как а) содержащиеся в специальном акте (правило lex specials), б) более новом правовом акте (правило более позднего акта), в) обладающем большей юридической силой (соотносятся как Закон РФ о поправке к Конституции РФ и Федеральный закон)[107];

– в-третьих, общероссийское голосование не заменяет и не отменяет каких-либо предусмотренных законом процедур принятия поправок к Конституции, но дополняет их, на что «конституционный законодатель» в Законе о поправке 2020 г. имел право, «руководствуясь принципом народовластия» и «в целях конституционной легитимации своего решения». Иными словами, поскольку обращение к народу для принятия важнейших государственных решений никак не может идти вразрез с логикой конституционного регулирования, и формальное несоответствие процедуры положениям ст. 136 Конституции РФ не означает содержательного противоречия ей.

В результате, по существу, в конституционно-правовой практике России с этого момента к общефедеральному референдуму, урегулированному особым Законом 2004 г.[108] добавилась еще одна императивная форма непосредственной демократии – общероссийское голосование по поправке к Конституции РФ.

Таким образом, вопросы о правомерности принятия заключения Конституционным Судом РФ по закону о поправке к Конституции РФ и по вопросу о правомерности проведения общероссийского голосования формально Конституционный Суд РФ снял в своем заключении. Однако следует признать, что претензий по процедуре у юристов было бы меньше, если бы до внесения рассматриваемого Закона о поправке 2020 г. были проведены предварительные изменения по процедуре: а) в Конституцию РФ (ст. 125) и Закон о Конституционном Суде РФ в части полномочия Конституционного Суда РФ предварительно оценивать конституционность законов о поправке к Конституции РФ, а также б) в Закон № 33-ФЗ в части возможности проведения общероссийского голосования (как обязательной части процедуры или опциональной, например, по инициативе Президента РФ).

§ 5. Подходы к процедуре пересмотра Конституции РФ (изменения глав 1, 2, 9)

Данный параграф в учебном пособии, посвященном эволюции законодательства, не будет объемным. Причина заключается в том, что действующего текущего законодательства по этому вопросу в России не существует. Нынешнее регулирование процедуры пересмотра Конституции РФ исчерпывается положениями ст. 134 и 135 Конституции РФ[109].

Несмотря на то, что Конституция РФ требует принятия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135), он так и не появился на свет. Официальная позиция о необходимости принятия закона о Конституционном Собрании в последние годы такова, что он будет актуален только в том случае, когда в этом возникнет непосредственная практическая надобность. Такая позиция выражалась, например, профильным комитетом Госдумы в связи с рассмотрением законопроекта, известного как «межфракционный законопроект» в 2012 г.[110]

Еще более явно эта позиция была сформулирована при рассмотрении законопроекта депутатов Е. А. Федорова и А. В. Романова в 2015 г.: «На рассмотрении Государственной Думы находились предложения по определению правового статуса Конституционного Собрания, прорабатывались проекты соответствующего федерального конституционного закона. Итогом обсуждения стал вывод о том, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании Российской Федерации» должен приниматься только в том случае, если речь идет о необходимости разработки проекта новой Конституции Российской Федерации. Поэтому предметом регулирования соответствующего Федерального конституционного закона должен быть правовой статус именно того Конституционного Собрания, для созыва и работы которого указанный закон будет приниматься, а также только в случае возникновения необходимости разработки новой Конституции Российской Федерации»[111].

Таким образом, закон Конституционном Собрании воспринимается не как системный акт долгосрочного действия, который будет распространяться и на другие случаи возможного пересмотра Конституции РФ, а скорее в виде технического акта конституционного правоприменения, рассчитанного на некие конкретные обстоятельства, которые ему надлежит уладить. Исходя из этого правовой режим и процедура созыва Конституционного Собрания должны быть вариативно подстроены под обстоятельства, окружающие конкретную реформу глав 1, 2, 9, которая созреет к соответствующему моменту.

Такая позиция представляется спорной многим государствоведам, поскольку конституционное законодательство в целом, и особенно его верхний слой в виде федеральных конституционных законов должен формировать основы политико-правовой стабильности страны на десятилетия вперед, а не подлаживаться под отдельных политиков или имеющееся в моменте соотношение политических сил в стране. Сложившийся в практике подход сложно назвать подлинно государственным, он скорее политтехнологический.

К настоящему времени накопилось довольно много проектов федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» разной степени юридического качества (см. перечень основных законопроектов в приложении № 5).

Среди основных вопросов, которые разрешаются в различных проектах этого закона встречаются такие:

– порядок образования, который бывает «народным» или «экспертным» (т. е. отдается ли приоритет представительности или профессионализму участников);

– организационная структура Конституционного Собрания (одна или две палаты, наличие специальных редакционных групп, профильных секций);

– срок его полномочий также варьируется (6, 12 мес. и др. варианты);

– должно ли (может ли) Собрание на время своей работы заменить Федеральное Собрание;

– орган (должностное лицо), назначающее выборы в Конституционное Собрание (созыв);

– критерии, при которых Собрание должно выносить проект Конституции РФ на всенародное голосование;

– ограничено ли Конституционное Собрание исходными предложениями, сформулированными при выдвижении инициативы его созыва или может вносить новые;

– может ли новое предложение противоречить прежней Конституции, ее букве и ее духу;

– может ли играть Конституционный Суд РФ как орган власти какую-либо роль в оценке конституционности новых положений Конституции (особенно если конституционные судьи не войдут в состав Конституционного Собрания); и т. д.

В некотором смысле из действующего российского нормативного материала для оценки проблематики конституционно-правового статуса Конституционного Собрания можно использовать законодательство отдельных субъектов РФ, которые имеют опыт разработки нормативных актов, переносящих на себя юридическую модель той конструкции пересмотра основного закона, которая заложена в ст. 135 Конституции РФ, то есть предусматривающую созыв особого органа, некоего условного аналога федерального Конституционного Собрания.

Так, среди субъектов РФ (в форме республик в составе РФ), которые приняли в свое время специальный закон субъекта РФ «О Конституционном Собрании» для целей внесения изменений в конституции можно назвать Калмыкию (1994 г.)[112], Мордовию (1995 г.)[113], Марий Эл (1995 г.)[114], Бурятию (2000 г.)[115], Кабардино-Балкарию (2000 г.)[116], Чечню[117]. Однако к настоящему времени они уже утратили силу.

Действующим ныне остается Закон «О Конституционном Собрании» Республики Дагестан 2010 г.[118] Он довольно компактный, содержит 14 статей. Данный Закон «устанавливает порядок внесения и рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания». Согласно его ст. 2 «к ведению Конституционного Собрания относятся подтверждение неизменности Конституции Республики Дагестан, разработка проекта новой Конституции Республики Дагестан и принятие его либо вынесение проекта новой Конституции Республики Дагестан на референдум Республики Дагестан».

В состав Конституционного Собрания входят:

1) Глава Республики Дагестан;

2) Государственный секретарь Республики Дагестан;

3) депутаты Государственной Думы и сенаторы Российской Федерации от Республики Дагестан;

4) депутаты Народного Собрания Республики Дагестан;

5) члены Правительства Республики Дагестан;

6) пункт утратил силу с 01.01.2023;

7) Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан;

8) председатель Общественной палаты Республики Дагестан;

9) главы муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан (ст. 3).

Конституционное Собрание созывается Народным Собранием Республики Дагестан (ст. 6). Срок работы Конституционного Собрания не определен точно: оно «осуществляет свои полномочия со дня начала первого заседания Конституционного Собрания и прекращает их с момента принятия Конституционным Собранием решения о неизменности Конституции Республики Дагестан либо о принятии новой Конституции» (ст. 7).

Согласно ст. 12 Закона «Новая Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания», при этом на основании ст. 13 проект новой Конституции выносится на референдум Республики Дагестан, если за такое решение проголосовало более двух третей от общего числа членов Конституционного Собрания.

§ 6. Динамика использования процедуры внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ

В ст. 137, в последней статье раздела I российской Конституции говорится об особом порядке внесения изменений в ст. 65. Эти «изменения ст. 65» не считаются «поправками», которые вносятся в главы 3–8 согласно ст. 136 Конституции РФ. Статья 65 содержит перечень наименований всех субъектов РФ, сгруппированный по их политико-территориальным формам сообразно той последовательности, в которой они указаны в ч. 1 ст. 5: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Поскольку конституционные «нормы» в ходе этих изменений ст. 65 не подвергаются коррекции, и в Конституции РФ лишь производится формальная правка, призванная зарегистрировать свершившийся факт появления в составе РФ субъекта с новым наименованием, то и процедура не является сложной.

Статья 137 имеет две части и, соответственно, предусматривает два порядка внесения изменений в ст. 65. Правовые основания для этих корректировок различны: в одном случае предполагается изменение состава Российской Федерации как федеративного государства, в другом случае – лишь переименование субъекта РФ, то есть изменение им своего названия без каких-либо иных конституционно-правовых последствий.

Согласно ч. 1 ст. 137 «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Данный закон был принят в 2001 г.[119] (далее – Закон о порядке принятия в Российскую Федерацию) и имеет широкую практику реализации, о которой мы поговорим в одной из следующих глав этого издания, посвященной вопросам федеративных отношений. Стоит отметить при этом, что поскольку ни указанный выше закон 2001 г., ни какие-либо другие источники российского конституционного законодательства не предусматривают возможности «изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ», о котором упоминает ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, то очевидно, что по этому основанию каких-либо корректировок в ст. 65 не вносилось.

Согласно ч. 4 ст. 9 и ч. 2 ст. 13 Закона о порядке принятия в Российскую Федерацию 2001 г., каждый очередной федеральный конституционный закон, фиксирующий изменение состава Федерации (либо в форме принятия в Российскую Федерацию, либо в форме «образования» нового субъекта РФ) является основанием для корректировки ст. 65 и должен содержать соответствующую норму[120]. Перечень случаев изменения ст. 65 Конституции РФ в связи с появлением новых субъектов РФ в результате принятия их в состав России и в связи с их слиянием[121] приведен в приложении 6[122].

Установленная в Конституции РФ в ч. 1 ст. 137 и в федеральном конституционном законе 2001 г. процедура внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ сама по себе изменениям не подвергалась в виду своей очевидной простоты, поэтому эволюции в данном вопросе не прослеживается.

Что касается ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, которая говорит о внесении изменений в ст. 65 Конституции РФ в связи с «изменением наименования» субъекта РФ, то в российском конституционном законодательстве она реализуется с учетом постановления Конституционного Суда РФ о ее толковании, которое было принято в 1995 г.[123] Как известно из базового учебного курса по конституционному праву РФ данное Постановление интересно ограничениями в отношении переименований субъектов РФ. Среди прочего, оно не может «предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта».

Сама же процедура состоит из двух этапов: а) переименование субъекта РФ, отраженное в решении субъекта РФ, «принятом в установленном им порядке»; б) включение нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ[124]. Субъекты РФ предусматривают процедуру своего переименования в базовых актах своего конституционного законодательства. Наиболее демократичной формой является проведение референдума субъекта РФ[125]